Горизонтальная власть

05 июля 2000 15:31
 9943
В американском политическом лексиконе термин «федерализм» имеет значение точно противоположное тому, которое вкладывают в него во Франции, Аргентине, Мексике и России. Соединенные Штаты никогда не были унитарным государством. Центр не отдавал полномочия субъектам федерации — напротив, это субъекты делегировали центру свои права. Властная вертикаль, если она вообще здесь есть, росла снизу. Процесс усиления федерального центра по-американски и называется федерализмом. Так уж сложилась американская история.

До Войны за независимость (в официальной историографии — Американской революции) никакого государства на территории нынешних США не существовало — было 16, потом 13 британских колоний. Каждая из них возникла своим особенным путем: Вирджинию основали золотоискатели, Новый Плимут — отцы-пилигримы, Нью-Йорк отвоеван у голландцев. Их правовой статус был неравноценным. Были колонии королевские, губернаторов которых назначал король. Были собственнические, например, Пенсильвания, которую семейство Пеннов получило от Карла II в уплату долга (16 тыс. фунтов), или Мэриленд, пожалованный Яковом I лорду Балтимору за заслуги. Собственники по праву феодалов и назначали губернатора. Были колонии корпоративные, где всей полнотой власти пользовались компании. Поскольку в двух из них, Коннектикуте и Род-Айленде, членами корпораций считалось почти все взрослое мужское население, то губернатор в них избирался прямым всеобщим голосованием.

Однако, к какой бы из трех категорий ни принадлежала колония, обязательным элементом управления в ней была легислатура — двухпалатное (за некоторыми исключениями) законодательное собрание, нижняя палата которого избиралась, а верхняя назначалась тем же субъектом права, что и губернатор. Королевский Тайный совет мог отменять акты колониальных легислатур. Для депутатов был установлен высокий имущественный ценз. Настоящим перлом такого рода ограничений следует признать постановление Совета попечителей Джорджии, согласно которому депутатом местной ассамблеи мог стать только человек, посадивший и обработавший не менее ста тутовых деревьев на 50 акрах земли, имеющий в своей семье по меньшей мере одну женщину, обучавшую других ремеслу мотальщицы, и производящий минимум 15 фунтов шелка-сырца на каждые 50 акров своего надела.

В 1643 году четыре колонии объединились в Конфедерацию Новая Англия с целью совместной защиты от индейцев и приняли документ под названием «Статьи Конфедерации». В 1686 году метрополия решила пресечь чрезмерную религиозную и политическую самостоятельность колоний, а заодно и их незаконную торговлю с Голландией. Яков II ликвидировал конфедерацию и учредил Доминион Новая Англия, куда включил и Нью-Йорк с Нью-Джерси. В доминионе никакого волеизъявления не допускалось: и губернатор, и члены совета назначались королем, никаких представительных учреждений не было. Однако после свержения Стюартов в 1689 году составные части доминиона восстановили самостоятельность.

Вторую попытку объединения предпринял Бенджамин Франклин в 1754 году. Его проект получил название «план Олбани» (Albany Plan of Union) — в этом городе, ныне столице штата Нью-Йорк, собрались тогда представители 11 колоний и Ирокезского союза, обеспокоенные проникновением французов в долину реки Огайо. Франклин предлагал при сохранении структуры власти в каждой колонии учредить общее правительство в Филадельфии. Его главу — генерал-президента — должен был назначать король. Колонии же направляли бы своих выборных делегатов общим числом 48 человек в Великий совет. Конгрессу в Олбани план понравился, однако ни колонии, ни британский монарх его не утвердили. Тем не менее впоследствии он стал основой, на которой создавались федеративные доминионы Британской империи — Канада (1867) и Австралия (1901).

В конце концов сплотила колонии общая цель — борьба с метрополией. В 1774 году отношения с Лондоном накалились, и колонии осознали необходимость координации дальнейших действий. В сентябре в Филадельфии открылся Континентальный Конгресс. Председательствующего назвали президентом. Континентальным же Конгресс был потому, что организаторы рассчитывали, что к ним присоединятся представители Канады, Новой Шотландии и Флориды. Основным документом, принятым на филадельфийском Конгрессе, была Декларация прав и жалоб, в которой колонисты сформулировали свои права и перечислили акты британского парламента, эти права нарушавшие. Делегаты постановили ждать удовлетворения своих требований до мая следующего года, а если Лондон никак не отреагирует, собраться снова. Именно это и произошло.

Второй Континентальный Конгресс был созван в мае 1775 года, уже после того, как у Лексингтона и Конкорда произошли первые вооруженные столкновения между английскими регулярными войсками и американским ополчением — милицией. Конгресс принял на себя функции центральной власти и в качестве таковой привел колонии в состояние военной готовности, назначил Джорджа Вашингтона главнокомандующим и постановил выпустить кредитные обязательства для финансирования армии. 4 июля 1776 года Конгресс принял Декларацию независимости. Тремя днями позже конгрессмен от Вирджинии Ричард Генри Ли внес проект резолюции о заключении союзного договора. Документ, получивший название по аналогии с новоанглийским договором «Статьи Конфедерации и вечного союза» (Articles of Confederation and Perpetual Union), был ратифицирован всеми штатами (так назвали себя весной 1776 года колонии: state — государство) и вступил в силу 1 марта 1781 года. Это и есть первая американская конституция, провозгласившая создание Соединенных Штатов Америки (подобно французским Генеральным Штатам, Второй Конгресс официально именовался «Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе» — United States in Congress Assembled) и просуществовавшая ровно восемь лет.

Согласно «Статьям Конфедерации», Конгресс имел однопалатное устройство и избирался сроком на год. Штаты пользовались неравным представительством — от 2 до 7 человек. Решения принимались простым большинством голосов, и лишь в важнейших случаях требовались голоса 9 из 13 штатов. Идея разделения властей тогда еще не осенила отцов-основателей: Конгресс совмещал функции законодательной, исполнительной и арбитражной власти. В его исключительной компетенции были вопросы войны и мира, контроля за вооруженными силами, внешняя политика, отношения с индейцами, почтовое сообщение, выпуск займов, система мер и весов и чеканка звонкой монеты. Вместе с тем сбор налогов и внешнеторговых пошлин, призыв в армию, выпуск бумажных денег и регулирование коммерческой деятельности остались в ведении штатов.

К моменту ратифицикации «Статей» почти у каждого штата (у 11 из 13) уже была своя конституция. Первым был Нью-Гэмпшир (1776), последними — Коннектикут (1818) и Род-Айленд (1842). Эти два были как раз корпоративными колониями( то есть республиками де-факто), оставившими в силе королевские хартии, полагая конституцию излишней.

Центр, как видим, получился слабым, и не только потому, что ему дали мало власти, но и в силу отчаянного непрофессионализма конгрессменов. Они избирались, как уже сказано, на 1 год, каждый не более трех раз в течение 6 лет, и в любое время могли быть отозваны. Из 342 человек, избранных в Континентальный Конгресс за 15 лет его существования, 57 так ни разу и не добрались до зала заседаний — многие из них весь депутатский срок провели на полях сражений, причем 1 конгрессмен был убит, 12 тяжело ранены, а 23 попали в плен. Стремительная ротация часто приводила к невозможности обеспечить кворум. Основная работа, как и теперь, проходила в комитетах, в дополнение к которым, учитывая организационные трудности, были учреждены исполнительные департаменты: почтовый, иностранных дел, военный, финансовый (перечислены в порядке создания). Таким было американское правительство первых лет независимости.

Вскоре после вступления в силу «Статей Конфедерации» вскрылись противоречия нового государственного устройства. Имея право выпускать займы, центральные власти не пользовались правом собирать налоги, а значит, отвечать по своим финансовым обязательствам и содержать армию. У правительства не было средств заставить штаты исполнять заключенные им договоры, разрешать споры между штатами и попросту навести порядок в стране. В Массачусетсе в 1786 году дошло до вооруженного бунта. Власти штата отказались принимать в уплату налогов сертификаты Конгресса, которыми правительство страны расплачивалось за поставки продовольствия армии. Суды начали массовую конфискацию имущества. Оказавшиеся в отчаянном положении фермеры взялись за оружие. Восстание возглавил Дэниэл Шейс — герой войны за независимость, получивший именное оружие от самого Вашингтона. Повстанцы в итоге были разгромлены, однако восстание сильно напугало государственных мужей. Было ясно, что машина власти нуждается в починке и усовершенствованиях.

Импульс новому этапу централизации дали Александер Гамильтон и Джеймс Мэдисон. Прибыв в сентябре 1786 года в Аннаполис, Мэриленд, на конвент по вопросам торговли между штатами, они обнаружили, что кворум так и не собрался. На свет появился документ, известный как Аннаполисское воззвание (Annapolis Appeal), написанный Гамильтоном и Мэдисоном и подписанный 12 приехавшими делегатами. Авторы воззвания предлагали созвать представителей штатов, дабы «привести в соответствие с насущными потребностями союза политическое устройство федерации». Континентальный Конгресс одобрил воззвание. Так был созван Конституционный Конвент (Federal Convention), заседавший в Филадельфии с мая по сентябрь 1787 года и заслуживший определение Джефферсона «собрание полубогов». Не участвовал в нем лишь Род-Айленд. Конвент работал за закрытыми дверями с тем, чтобы исключить давление легислатур штатов на своих делегатов. Независимо от числа делегатов каждый штат располагал одним голосом. Для принятия решения требовалось простое большинство.

В основу проекта Конституции лег так называемый вирджинский план — 15 резолюций, внесенных губернатором Виржинии Эдмундом Дженнингсом Рэндолфом и составленных при участии Мэдисона. План предусматривал учреждение двухпалатного Конгресса, избрание Конгрессом главы исполнительной власти и судебных властей. Поскольку представительство предлагалось сделать пропорциональным численности населения, малые штаты оказали сопротивление и выдвинули свой «план Нью-Джерси»: однопалатный парламент с равным представительством. В ходе ожесточенных дебатов мэр Нью-Хэйвена Роберт Шерман предложил компромисс, вошедший в анналы под названием Коннектикутского (Нью-Хэйвен находится в Коннектикуте): нижняя палата избирается по пропорциональному принципу, верхняя — на основе равного представительства (по два сенатора от штата), причем для принятия закона требуется одобрение верхней палаты. Другой водораздел пролегал между северными и южными штатами. Справедливо подозревая северян в намерении запретить рабство (при пропорциональном представительстве Север мог легко провести такой закон), южане потребовали гарантий его сохранения. В результате был достигнут Великий компромисс, в соответствии с которым количество представителей штата в нижней палате определялось при помощи так называемого федерального числа (Federal Ratio): к числу избирателей прибавлялись три пятых «всех других лиц, исключая не платящих налоги индейцев» (под последними подразумевались рабы). При такой формуле северные и южные штаты пользовались примерно равным представительством. Одновременно как часть того же компромисса вводился запрет на ввоз рабов с 1 января 1808 года.

Самое интересное, что отцы-основатели укрепляли исполнительную власть под лозунгом борьбы с чрезмерной демократией. Так, Рэндолф заявлял: «В новой Конституции должен быть установлен крепкий барьер против демократии». С ним соглашался Шерман: «Народ должен быть как можно меньше допущен к делам управления».

Ключевым вопросом всех планов и компромиссов был вопрос о главе исполнительной власти. Мэдисон, оставивший подробные записки о Конституционном Конвенте, пишет, что, когда вопрос был поставлен на повестку дня, в зале заседаний воцарилось гробовое молчание. С одной стороны, все понимали неизбежность усиления исполнительной власти, с другой — прекрасно помнили чинимые королевскими губернаторами произвол и беззаконие. По этой причине конституции штатов наделяли губернатора весьма скромными полномочиями; избирались губернаторы, как правило, на один год и лишь в двух штатах, Нью-Йорке и Массачусетсе, прямым всеобщим голосованием. Должность же главы правительства была предметом еще больших сомнений. В XVIII столетии в этой роли сложно было представить кого-либо, кроме монарха. Альтернативой было коллегиальное руководство. Поэтому делегатов повергло в шок заявление представителя Пенсильвании Джеймса Уилсона, внесшего вопрос на рассмотрение Конвента: «исполнительная власть должна состоять из одного человека». Автор вирджинского плана Рэндолф тотчас заявил, что это «зародыш монархии». (Кстати говоря, Рэндолф именно по этой причине отказался подписать окончательную редакцию Конституции, что не помешало ему в дальнейшем занять пост госсекретаря во второй администрации Вашингтона.) Воспротивились единоличному руководству поборники нью-джерсийского плана. Тогда Гамильтон выдвинул другую идею — выбирать главу правительства (губернатора США) пожизненно — и окончательно напугал сторонников слабого центра. Согласившись в конце концов с единовластием, сошлись на 4-летнем сроке полномочий с правом переизбрания неограниченное число раз (считалось, что лишенный политической перспективы президент не имеет стимула к работе); затем определили возрастной ценз (35 лет ? по тем временам почтенный возраст), ценз оседлости (14 лет, при этом кандидат должен быть или рожден в США или быть американским гражданином к моменту принятия Конституции); имущественный ценз и квалификация по признаку вероисповедания были отвергнуты. Отклонив идею прямых всеобщих выборов, Конвент изобрел хитроумнейшую процедуру избрания президента. Уступкой малонаселенным и рабовладельческим штатам было решение о коллегии выборщиков: каждый выборщик имел два голоса, один из которых обязан был отдать кандидату чужого штата. Голосовать выборщики должны были не в столице, а у себя дома, дабы избежать подкупа. Наконец, кандидат, чтобы быть избранным, должен был получить голоса более половины всех выборщиков. Поскольку делегаты считали это маловероятным, окончательное решение они возложили на палату представителей, причем каждому штату, независимо от числа конгрессменов, предоставили один голос. Должность вице-президента доставалась кандидату, пришедшему вторым.

На таких же аптекарских весах взвешивались полномочия президента. В итоге он стал главой правительства, главой государства и главнокомандующим вооруженными силами. Такой объем власти превышал полномочия британского короля. Однако власть эта уравновешивалась подотчетностью Конгрессу, необходимостью ратификации международных договоров двумя третями голосов и утверждения Сенатом назначенных президентом министров (секретарей департаментов), послов и председателя Верховного Суда. Право объявления войны принадлежало Конгрессу, в его же руках был федеральный бюджет. Не прошло предложение Гамильтона и Мэдисона о президентском праве абсолютного вето — Конвент принял положение о преодолении президентского вето двумя третями Конгресса. Неограниченным было лишь право помилования. На случай злоупотребления властью предусматривалась процедура импичмента.

Право Конгресса или президента отменять законы штатов, противоречащие Конституции, пало жертвой Коннектикутского компромисса, однако несколько лет спустя Верховный Суд закрепил это право за собой, а затем утвердил и свою роль толкователя Конституции. В целом Конституция США представляла собой тонко сбалансированную систему, при которой каждая из властных ветвей имеет средства влияния на две другие. Она утвердила принцип федерализма в американском понимании, то есть приоритет федерального законодательства перед законами субъектов федерации.

На этом, однако, борьба не закончилась: предстояла ратификация Конституции специально созываемыми конвентами штатов. Гамильтон, Мэдисон и Джон Джей (впоследствии первый председатель Верховного Суда) навострили перья и за семь месяцев написали 85 статей в защиту Конституции, опубликованных в нью-йоркском Independent Journal за подписью Publius (Публий) под общим заголовком «Федералист». Противники федерации, составившие впоследствии костяк демократической партии, развернули свою агитацию, доказывая вслед за Монтескье и Руссо, что республика возможна лишь в малом государстве, в большом же сильный центр неизбежно превращается в монархию. Тем не менее после того, как Конституцию утвердили 11 штатов (этим 11-м стал в июле 1788 года Нью-Йорк), она вступила в силу. Первый же состав Конгресса занялся поправками к Конституции, поскольку многие штаты при ратификации потребовали дополнить ее биллем о правах. Билль составили первые 10 поправок, вступившие в силу в декабре 1791 года.

При всей предусмотрительности авторов Конституции на все случаи жизни она не сгодилась. Так, например, отцы-основатели не могли предвидеть возникновение политических партий. В результате в 1796 году республиканец Томас Джефферсон стал вице-президентом в администрации федералиста Джона Адамса. Что касается перетягивания каната между президентом и Конгрессом, то оно продолжается с переменным успехом по сей день и зависит прежде всего от соотношения сил внутри Конгресса. Тем не менее, при всех взлетах и падениях типа Уотергейта, институт президентства за два с лишним столетия ничего не потерял, а лишь приобрел. Например, в 1950 году от Конгресса к президенту перешло право объявления войны.

Более тернистой оказалась губернаторская стезя. После всевластия колониальных времен в революционные годы полномочия губернаторов были сильно урезаны. На протяжении последующего столетия эта должность оставалась во многом номинальной. В 20-е годы прошлого века в ходе обновления политических институтов страны произошло усиление власти губернаторов. В настоящее время полномочия губернатора практически ничем не отличаются от президентских, за исключением масштаба. В 47 штатах он избирается на 4 года, возглавляет администрацию штата, назначает невыборных должностных лиц, пользуется правом вето, представляет свой штат в отношениях с другими штатами и федеральным правительством, имеет титул главнокомандующего Национальной гвардией штата, представляет легислатуре бюджет и обладает правом помилования преступников, осужденных по законам штата. Во многих штатах право переизбрания губернатора не ограничено никакими сроками. Как и президента, губернатора можно отстранить от должности в порядке импичмента. Роль вице-президента при губернаторе играет лейтенант-губератор.

О росте значения, а следовательно, и популярности поста губернатора свидетельствует простой факт: в позапрошлом веке лишь один президент, Резерфорд Бёрчард Хейс (1877-1881), вышел из губернаторов, зато в прошлом картина совершенно иная — губернаторами были Кливленд, Маккинли, Теодор Рузвельт, Вильсон, Кулидж, Франклин Рузвельт, Картер, Рейган, Буш, Клинтон. Велика вероятность, что первым президентом XXI века станет тоже губернатор.

Объем полномочий штата не определен — в Конституции США лишь записано, что не входит в эти полномочия. Штат обладает всеми правами независимого государства, за исключением тех, которые он согласно Конституции делегировал федеральному правительству. Штат не может вступать в договоры, союзы и конфедерации, выпускать свою валюту, облагать пошлинами импорт и экспорт товаров, содержать в мирное время войска и вступать в войну (статья I, раздел 10 Конституции). Десятая поправка, в свою очередь, гласит, что все полномочия, не предоставленные Конституцией федеральному правительству, «остаются за штатами или за народом» — на американском политическом языке это называется принцип остаточных полномочий. Наконец, статья IV трактует вопросы взаимоотношений между штатами, содержит запрет Конгрессу учреждать новые штаты в пределах юрисдикции уже существующих и гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защиту от нападения извне, а по просьбе властей штата — и «от внутренних насилий». В компетенции федеральной власти находятся также вопросы натурализации, авторского права и управления территориальными владениями США (Пуэрто-Рико, Американское Самоа, Гуам и др.).

Конфликта конституций здесь быть не может, поскольку, с одной стороны, Конституция США писалась по образцу уже существующих конституций штатов (больше всего она похожа на конституцию Массачусетса), с другой — штаты, принимавшие свои конституции после федеральной (например, Нью-Йорк), взяли последнюю за образец.

Почвы, на которой могли бы столкнуться интересы штата в лице губернатора и федерального центра в лице президента просто не существует. Президент — не начальник губернатора и приказать ему ничего не может. Ни при каких обстоятельствах он не имеет права вмешиваться в деятельность исполнительной власти штата, смещать губернаторов или отменять принятые ими решения, если они не противоречат Конституции США (но и в этом случае президент должен обратиться в федеральный суд). Даже простое мнение, высказанное президентом по поводу того или иного решения властей штата, вызывает бурю негодования. Не помогает и оговорка, что это, мол, мнение частного лица — к примеру, комментируя дело Элиана Гонсалеса, Клинтон ссылался на свои отцовские чувства; сторонники предоставления мальчику политубежища тотчас обвинили президента в давлении на суд и иммиграционные власти.

Не говоря уже о более серьезных случаях, президент не вправе даже объявить общенациональный праздник или день траура ? его юрисдикция ограничивается лишь федеральными учреждениями и функциями главнокомандующего Вооруженными силами. В результате День поминовения, учрежденный в честь павших в Гражданской войне, южные штаты не отмечают и работают, как в будни. Вообще на бытовом уровне границы между штатами куда заметнее, чем это представляется поверхностному наблюдателю, причем штат обычно старательно подчеркивает свои прерогативы. В прошлом году при приближении урагана Флойд губернатор Вирджинии, где я живу, объявил чрезвычайное положение. По радио и телевидению сказали, что служащие штата на работу могут не ходить, а федеральные пускай звонят в свои конторы. Та же история повторилась зимой в дни снежных заносов. В Вирджинии меньше налог с продаж, и из Вашингтона сюда ездят за покупками и в рестораны. Здесь гораздо дешевле различные платные курсы — например, английского языка — но только для жителей штата. В местную библиотеку чужого тоже не запишут: и то и другое содержится за счет местных налогов.

Тем не менее конфликт интересов центра с субъектами имеет место, но не между исполнительными, а между законодательными ветвями. Помимо принципа остаточных полномочий в конституционном праве США существуют также понятия подразумеваемых (implied) и присущих (inherent) полномочий, а также преимущественных прав (preemption rights). Все они возникли в результате толкования статей Конституции и поправок к ней. Так, например, исключительную роль в расширении полномочий центра сыграло его право регулировать торговлю между штатами, благодаря которому сложились федеральные гражданское, торговое и трудовое законодательства.

Законодательные коллизии возникают сплошь и рядом и разрешаются Верховным Судом — как правило, в рамках частного гражданского иска. Так, например, не далее как на прошлой неделе Верховный Суд пятью голосами против четырех признал неконституционным закон штата Небраска о запрете поздних (на пятом и более месяце) абортов посредством искусственных родов (partial-birth abortion) — в решении суда сказано, что закон не учитывает случаев, когда иного способа спасти жизнь матери не существует. Тем же постановлением отменяются аналогичные законы еще 30 штатов. Решение принято по иску врача, практикующего такие аборты. Право же на аборт как таковой Верховный Суд признал конституционным еще в 1973 году в своем решении по делу «Роу против Вейда», при этом сославшись на Девятую поправку, которая гласит: «Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом». Как разъяснили судьи, к числу таких не указанных в Конституции прав безусловно принадлежит право на неприкосновенность личности (privacy), включающее в себя в том числе право на прерывание беременности.

Точно таким же образом иск можно вчинить президенту Соединенных Штатов. Два года назад Верховный Суд признал неконституционным президентское право постатейного вето по отношению к актам о фискальных мерах и бюджетных расходах. Судьи постановили, что президент может подписать либо отклонить законопроект лишь целиком, но не частично — для того, чтобы снять противоречие, закону 1996 года, предусматривающему частичное вето (Line Item Veto Act), должен быть придан статус поправки к Конституции. Клинтон заявил, что он «разочарован», но, разумеется, подчинился. Не дают президенту соскучиться и суды штатов. Верховный Суд Арканзаса только что принял к рассмотрению иск Комитета по профессиональной этике о лишении Клинтона адвокатской лицензии за то, что он лгал под присягой.

«Правительство не решит наших проблем. Правительство — само проблема», — сказал, вступая в должность, 40-й президент США Рональд Рейган. Славно сказано. И никто, услышав такие речи, почему-то не бросился укреплять вертикаль власти. Так и живут со слабой.

Владимир Абаринов,
Вашингтон


Полит.РУ

Источник: нет источника

Для комментирования войдите через любую соц-сеть:
Мнения

Вы пойдете на выборы 9 сентября?

Просмотреть результаты

Загрузка ... Загрузка ...

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: